为贯彻落实党中央、国务院关于改革完善占补平衡制度的决策部署，落实自然资源部、农业农村部及省委省政府有关文件精神，近日，省自然资源厅联合省农业农村厅印发实施《关于进一步完善耕地占补平衡管理工作的通知》（粤自然资规字〔2026〕1号）（以下简称《通知》）。为便于社会各界更加全面、准确、深入理解政策内容，现就有关内容解读如下。
一、编制背景
2024年2月，中办、国办印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号，以下简称“中央13号文”），提出了“将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理”“改进占补平衡落实方式，各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，对违法建设相应冻结补充耕地指标”的改革思路，并要求各地结合实际制定贯彻落实意见。2024年9月，省委省政府印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》（粤办发﹝2024﹞59号）。同年10月，自然资源部会同农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号，以下简称“部204号文”），细化落实中央13号文改革要求，明确将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，强化耕地总量管控和“以补定占”约束，要求各级自然资源和农业农村主管部门科学制定贯彻落实措施，确保改革部署及时落地。2025年9月，农业农村部 自然资源部联合印发《补充耕地质量验收办法（试行）》（农建发〔2025〕5号），明确补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，应当达到适宜耕作、集中连片、可长期稳定利用的要求，有条件的地区应当按照高标准农田建设标准实施补充耕地。坚决防止占多补少、占优补劣、占整补散；2026年2月，省农业农村厅会同省自然资源厅出台《广东省补充耕地质量验收细则（试行）》（粤农农函〔2026〕112 号）。为扎实推进广东省占补平衡改革落地见效，省自然资源厅会同省农业农村厅研究起草了《关于进一步完善耕地占补平衡管理工作的通知》。
二、主要内容
《通知》全面落实中央13号文和部204号文精神，结合广东省实际提出贯彻落实改革耕地占补平衡制度的具体举措，全文共分为六大部分共十五条意见。
第一部分“改革占补平衡管理方式，严格落实补充耕地责任”。共三条，分别说明占补平衡管理范围、占补平衡责任落实方式以及补充耕地来源。强调耕地集中整治区内的新增耕地才能形成补充耕地指标，防止“占整补散”，耕地碎片化。对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，各地应依法严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段科学引导，落实流转协议中相应的补充耕地责任。
第二部分“实行耕地总量动态平衡，强化以补定占管理”。共两条，分别说明实行耕地和水田总量管控以及建立非农建设“以补定占”管控机制的有关要求。提出要在适宜水田耕种区域有序实施水田补充，确保水田总量基本稳定。各地级以上市应加强市域内耕地总量平衡管控，可在确保市域内耕地红线不突破的前提下，因地制宜探索市域内耕地总量动态平衡的实施机制。
第三部分“规范补充耕地实施管理，确保持续稳定利用”。共三条，分别说明补充耕地从踏勘选址、实施管理、质量建设和后期管护全流程的有关要求。鼓励以项目方式实施补充耕地，可优先形成补充耕地指标，涉及质量验收的，遵照《补充耕地质量验收办法（试行）》有关规定执行。
第四部分“严格补充耕地指标报备，完善出库入库机制”。共两条，分别说明严格补充耕地指标报备入库和核销出库的有关要求，并明确补充耕地须按规定流程审核报备，已入库指标不得重复报备；指标出库遵循 “先入先出” 原则，持续开展动态监测，对违规、不实及现状不达标的补充耕地指标依规予以核销处置。
第五部分“规范补充耕地指标管理，完善指标调剂机制”。共两条，分别说明补充耕地跨区域调剂以及补充耕地指标管理的有关要求。强调上年度未完成耕地保有量任务的县（市、区），不得跨区域调出补充耕地指标。政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标。各地应结合本地区耕地占补平衡实际需要，有序开展跨区域补充耕地指标调剂工作，不得盲目过度购买和囤积指标。
第六部分“做好新旧政策衔接，稳妥推进改革落地”。共三条，分别说明新旧补充耕地指标使用衔接、新旧补充耕地项目报备政策衔接以及建设用地用地报批衔接的有关要求。提出优先使用结转的补充耕地指标，市内存量指标用完后，才启用新方式形成的指标。鼓励通过全域土地综合整治形成新的补充耕地指标，可优先用于国家和省级重大项目用地报批。
政策原文：《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于进一步完善耕地占补平衡管理工作的通知》